《纳税担保试行办法》对适用纳税担保的情形做了明确的规定，具体而言，有三种主要情形：

（一）行政复议前担保

纳税人同税务机关在纳税上发生争议而未缴清税款，需要申请行政复议的情形。此种情形实践中应用得最为广泛，也是本文重点讨论的情形。该情形源自《税收征收管理法》第八十八条关于税务行政复议的规定，即“纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉”。针对纳税争议事项具有“复议前置”的要求，而申请复议之前又有“纳税前置”的要求，如纳税人不能或不愿依照税务机关确定的金额、期限，先行缴纳或者解缴税款和滞纳金，可以提供相应的担保，即“复议前担保”，如果未缴清亦未提供纳税担保的，将无法成功提起税务行政复议及后续可能的税务行政诉讼来维护自身合法权益的权利。当然，“复议前担保”仅针对“纳税争议事项”，税务机关做出的其他具体行政行为可以直接提起税务行政复议或税务行政诉讼。对于“纳税争议事项”（即“征税行为”），国家税务总局《税务行政复议规则》第十四条中做了严格限定，“包括确认纳税主体、征税对象、征税范围、减税、免税、退税、抵扣税款、适用税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点和税款征收方式等具体行政行为，征收税款、加收滞纳金，扣缴义务人、受税务机关委托的单位和个人作出的代扣代缴、代收代缴、代征行为等”。

（二）税收保全前担保

该情形源自《税收征收管理法》第三十八条关于纳税期前税收保全的规定，即税务机关在有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为时，首先可以责令纳税人在法定纳税期前限期缴纳税款，如果在限期内进一步发现纳税人有明显的转移、隐匿财产或者收入迹象的，可以责成纳税人提供纳税担保。如果纳税人不能提供纳税担保，则可能面临税务机关冻结银行存款、扣押、查封财产等税收保全措施。该情形可归纳为：发现纳税人行为存在逃税可能，税务机关可对其施加限期内提前缴纳税款义务；若期限内又发现其存在逃税风险，可责令其提供担保。若其提供担保不能，则可采取税收保全措施。

（三）离境前担保

该情形源自《税收征收管理法》第四十四条关于阻止欠税人出境的规定，即“欠缴税款的纳税人或者他的法定代表人需要出境的，应当在出境前向税务机关结清应纳税款、滞纳金或者提供担保。未结清税款、滞纳金，又不提供担保的，税务机关可以通知出境管理机关阻止其出境”。国家税务总局、公安部曾印发《阻止欠税人出境实施办法》进行细化，其中第三条明确了“经税务机关调查核实，欠税人未按规定结清应纳税款又未提供纳税担保且准备出境的，税务机关可依法向欠税人申明不准出境”，“未提供纳税担保”是判定应否阻止欠税人出境的条件之一，欠税人可以选择结清税款、滞纳金，也可以选择提供纳税担保作为替代。该情形可归纳为：欠税的纳税人（或其法定代表人）因负有缴纳税款义务，在离境前要完成税款清缴和或提供担保。或者理解为，提供纳税担保是欠税纳税人（或其法定代表人）离境前清税的替代性选择。这实质是国际上通行的离境清税制度。

除上述三种情形外，《纳税担保试行办法》第三条明确，税收法律、行政法规如有其他规定，也可以适用纳税担保，由于在实践中涉及极少，本文暂不讨论。

对于纳税人而言，纳税担保制度可以在纳税人无力缴纳税款、滞纳金时，提供了另一种可供选择的解决途径，尤其是实践中最具代表性的“复议前担保”，这对纳税人有效保障自身合法权益至关重要。

依据我国目前的税收征管法和税务行政复议规则，如果纳税人对税务机关的征税行为不服，需要经过“双重前置”，才能启动税收行政司法程序。一是纳税前置，《税收征管法》第八十八条规定：纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税问题上发生争议时，必须先足额缴纳税款、滞纳金或者提供相应担保，才能提起行政复议；二是复议前置，《税务行政复议规则》第三十三条规定：因征税行为产生的纳税争议，纳税人必须先行申请行政复议，对行政复议决定不服才可向人民法院提起诉讼。关于征税行为的范围，可见该规则第十四条第一款。在实践中争议越大的案件，有可能涉及的税款及滞纳金金额越高，且税务机关给予纳税人的限缴期限往往较短（如常见的收到税务处理决定书之日起15日内），纳税人在短时间内筹集大额资金的难度较高，如果不能在限期内缴纳税款及滞纳金，纳税人将无法提起税务行政复议，被迫丧失后续的救济权利，而即使纳税人多方筹措资金缴清税款、滞纳金，后续取得撤销具体行政行为的结果，已缴的税款、滞纳金虽然可以退回，但资金的占用将覆盖整个行政复议、行政诉讼期间，也可能对企业正常的生产经营活动产生严重的不利影响。纳税担保制度一定程度上缓解了“纳税前置”给纳税人在税务争议解决过程中造成的压力和负担。对于现金流紧张的纳税人而言，相比直接筹集资金缴税，提供纳税担保或许是更优的选择，既可以保住后续税务救济的权利，同时也尽量避免了纳税人因现金的占压而影响经营。

对于税务机关而言，纳税担保是保障国家税款的一种有效的方式。纳税人通过税务机关认可或同意的方式提供担保，担保范围涵盖了税款、滞纳金及相关费用，相较于在文书生效后通过强制执行实现税款入库，接受并确认纳税担保更能体现执法文明与温度，在确保国家税款不流失的前提下，保障纳税人的合法权益。同时，纳税担保制度对有效降低税收行政管理成本，缓和税务机关与纳税人间的紧张关系，促进税收执法更加柔和，提高纳税人的遵从度都有重要意义。