我国创业投资税收政策存在的突出问题
信息来源:母基金研究中心 文章编辑:majiali 发布时间:2024-06-17 17:20:13
自2015年起，我国已超过欧洲、日本、以色列等经济体，成为仅次于美国的全球第二大创业投资市场，创业投资成为初创企业，特别是科技企业融资的重要渠道。创业投资市场增长离不开政策引导，税收激励政策是其中的重要组成部分。为了引导创业投资投早、投小，我国于2009年就出台了税收激励政策，在促进创业投资发展方面起到了一定作用。但是在调研中发现，现行税收激励政策还存在进一步完善空间。我国激励创业投资发展的税收政策包括两类，一是合格投资额的70%抵扣应纳税所得额（以下简称投资额税前抵扣政策），二是公司制创投股权转让收入按个人股东比例和持股年限减免企业所得税（以下简称退出减免税政策）。前者属于投资端优惠政策，主要在于激励创投加大对科技类企业的投资；后者属于退出端政策，在解决重复征税问题的同时兼顾引导长期持股。2009年以来，我国创业投资税收激励政策呈现激励目标更加多元、激励对象范围扩大等趋势，主要体现在以下方面。投资额税前抵扣政策出台以来，适用对象逐步扩大，目前已经覆盖了公司制、合伙制创投机构（法人合伙人及个人合伙人）以及天使投资个人（见图1）。2012年和2013年，该政策先后在苏州工业园区和中关村国家自主创新示范区试点，将优惠适用对象范围从公司制创投机构拓展到有限合伙制企业的法人合伙人，随后于2015年从国家自主创新示范区推广至全国。2017年，该政策将优惠适用对象扩大至有限合伙制创投机构的个人合伙人和天使投资个人，从而实现了各种类型创业投资主体全覆盖。在扩大优惠政策适用对象的同时，合格被投资对象条件门槛也明显降低。2017年以前，只有投资未上市中小高新技术企业才可能享受投资额税前扣除优惠，新政策将合格被投资对象扩展到未上市初创科技型企业，相对于中小高新技术企业而言，初创科技型企业无需认定，且科技性标准条件少、门槛低。2019年，初创科技型企业的规模标准进一步放宽，其中，从业人员条件从200人调整到300人、销售收入（营业额）和资产总额条件从均不超过3000万元调整为均不超过5000万元，进一步扩大了合格被投资对象的范围（见表1）。
2019年，有关合伙制创投机构适用投资额税前抵扣的政策进一步完善，给纳税主体更多选择空间。具体而言，合伙制创投机构在计算其个人合伙人应纳税所得额时，该个人合伙人来源于创投企业的所得核算方式可选，即在“按创投企业年度所得整体核算”和“按单一投资基金核算”两种方式中选择（见表2）。长期以来，我国创投税收政策仅注重引导创投机构投资方向，未建立长期资本利得税制度，从而对创投机构长期投资激励不足。2020年和2021年，我国先后在中关村示范区和上海浦东新区特定区域试点公司型创投企业所得税减免政策。该政策在解决公司制创投机构企业所得税和个人股东个人所得税重复征税问题的同时，设计了长期持股激励机制，即持股时间越长，减免税比例越高。该试点政策弥补了退出端税收激励政策空白，实现了我国创业投资税收激励政策的体系化改进。
国家税务总局企业汇算清缴数据显示，从2010年政策实施到2016年，享受投资额税前抵扣政策的创投机构数、合格投资额税前扣除额分别增长了1.10倍和1.18倍。“全国创业投资调查”曾对创投机构享受税收优惠情况进行调查，其中2015—2017年，享受政策的创投机构占比分别为59.51%、59.43%和61.95%，2017年有3家有限合伙制创投机构享受该税收优惠；到了2020年、2021年，享受该政策的有限合伙制机构分别为19家和34家，占全部享受政策机构的比例也从2017年的不足10%上升到30%以上。国家税务总局企业所得税汇算清缴数据及“全国创业投资调查”数据显示，部分创业投资机构确实因享受税收优惠少缴纳了企业所得税，按25%企业所得税率计算，2009—2016年，创业投资机构因投资额税前扣除政策少缴纳企业所得税近20亿元。
由于该政策对投资对象有相对明确的要求，因此企业在投资过程中会受到该政策的影响。“全国创业投资调查”数据显示，享受合格投资额抵扣应纳税所得额优惠的机构数量虽然不多，但是连续享受政策的机构占比较高，以2015—2017年数据为例，2016年和2017年享受优惠的机构中分别有39.5%和31.0%在之前年度也享受了政策优惠，2017年享受优惠的机构中有11.6%连续3年享受了税收优惠政策；在连续享受优惠的机构中，40%的机构可享受的税前扣除额与上年持平或有所增加，说明享受政策的机构对合格投资对象的投资力度有所加大。
一是优惠着力点为主体而非行为。创业投资税收优惠政策被限定为主体税，如投资主体不符合相关条件，则其符合条件的投资行为也不能享受税收激励。具体而言，《中华人民共和国企业所得税法》明确规定，“创业投资企业从事国家需要重点扶持和鼓励的创业投资，可以按投资额的一定比例抵扣应纳税所得额”，从而只有符合条件的创业投资机构（公司制、合伙制或天使投资个人）才可享受该政策，其他类型的机构开展创业投资活动不能享受该政策。调研中了解到，部分私募股权投资机构也进行创业投资活动，但由于主体性质限制，无法享受优惠政策。二是优惠政策不能穿透至最终出资人。当前优惠政策仅能穿透一层，即有限合伙制基金的法人合伙人和个人合伙人，如基金股权结构是合伙人仍为合伙制企业的多层“嵌套”架构，则税收优惠无法穿透到最终合伙人。如图 2所示，税收优惠政策能穿透至实线框中的个人合伙人1以及法人合伙人1，但如果合伙人为合伙制企业，如虚线框中的法人合伙人N，则因非所得税纳税人而无法享受所得税优惠政策，且其合伙人a和合伙人b也因创投优惠政策仅能穿透一层而无法享受优惠。一是机构备案要求高。现行优惠政策对于法人而言需要按照《创业投资企业管理暂行办法》（国家发展改革委等10部门令第39号）或《私募投资基金监督管理暂行办法》（中国证监会令第105号）在发展改革委或基金业协会进行备案；对于天使投资个人而言，需要在发展改革委进行备案。调研中了解到，一些规模较小的机构认为基金业协会的备案条件过于苛刻，如关于“独立、稳定的经营场所”需提供“办公楼照片”“公司前台照片”，甚至“办公工位或办公室内景图”和“前台与办公区的过渡区”等图片，实际上创投机构经营活动对办公室依赖度不高，“前台”更不是必备设施。二是被投资对象条件过多过细。相对于国际普遍对被投资对象提出相对单一的规模和研发标准，我国创业投资税收政策在规模和研发条件上均设置了过多过细的条件，特别是研发标准方面。国外企业通常仅有研发费用标准，如研发费用规模或强度，我国不仅设置了研发费用和研发人员等投入标准，还设置了知识产权、高新技术产品等研发成果标准。三是投资损失确认难。按照现有政策，按单一投资基金需要计算投资损失，实际执行中要求被投资企业进行清算后方可计算投资损失，但基金存续期内工商登记无法显示的损失往往被认为投资上的损失。例如，虽未彻底失败但回收无望的项目、不再运营但未进行工商注销的项目等，如果基金存续期内未能从上述项目中退出，则几乎无法按照政策要求证明投资出现“损失”。依据我国增值税相关规定，股权转让收入不在免征增值税范围内。调研中了解到，创投机构在二级市场转让股票需要对超过发行价部分收入缴纳增值税。有创投机构指出，创投行业基本无进项抵扣，因此增值税负担较重。事实上，转让股权并非销售商品或服务，也不同于销售知识产权等无形资产。国际上采用增值税的国家也不对股权转让行为征收增值税，如英国仅对金融和投资活动中提供确定服务的收入进行征税，且多数金融服务豁免增值税。一是税收抵扣条件限制。部分机构反馈，某些地方税务部门要求，只有创投机构当年进行实质分配才能就合格投资金额进行70%抵扣，如只产生留存收益而未分配则不能抵扣。二是宣传力度不够。调查中发现，一些机构不了解该政策，创业投资调查系统中有大量机构认为享受了政策，但较少机构填写优惠金额。以2020年数据为例，653家投资机构认为享受了税收优惠政策，但93%以上机构并未填写可抵扣投资额。结合调研中了解到的情况，我们认为除了少数机构因未实质抵扣而认为未享受优惠外，多数机构实际上并不了解该政策。
一是将中关村国家自主创新示范区和浦东新区特定区域的试点政策拓展到全国范围，允许所有公司制创业投资机构根据个人股东持股比例减免企业所得税。二是在试点地区试行扩大创业投资税收优惠政策适用范围，具体而言，允许开展创业投资的私募股权投资基金（机构）享受试点政策，但是其创业风险合格投资额应达到其投资总额的一定比例，且仅允许其就单一基金核算优惠。该政策试点成熟后，应研究修改《企业所得税法》中的相关条款。结合中国证券投资基金业协会有关备案要求和实际备案情况，允许基金按照实际备案的合伙人情况享受税收优惠，如基金合伙人为合伙制企业，则允许该合伙制企业的合伙人享受税收优惠；但为了保持基金出资架构“简明、清晰、稳定”导向，建议税收优惠可“穿透”至第二层，即基金合伙人中的合伙制企业的法人合伙人和自然人。一是完善被投资对象条件，取消确认相对复杂且实际意义不大的“大学本科以上学历的从业人数”条件，仅保留研发费用规模或强度条件。二是完善被投资项目损失确认条件，在现有按照被投资项目“清算”认定损失基础上，研究“实质损失”确认条件，如在基金存续期内，被投资项目有关从业人员、销售额以及资产额等规模指标同时出现连续多年下降即可判定为“损失”。在现有投资端税收优惠政策基础上，加快研究退出优惠政策。一是研究创业投资机构按基金存续期汇算清缴的税收制度，适应创业投资基金长期投资期长期无收益、退出期高收益的特点；二是研究制定持股时间与所得税率反向挂钩政策，鼓励创投机构长期持股；三是股权转让收入免征增值税。一是加大该政策的宣传培训，税务部门、科技部门联合各地创业投资行业协会开展政策宣讲与培训；二是加大基层税务部门业务培训，统一业务流程，避免窗口指导影响税收优惠政策的落实。作者 / 魏世杰、郭滕达、薛薇
来源 / 中国科学技术发展战略研究院
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