一、什么是行政诉讼

我国行政诉讼制度俗称“民告官”制度。《中华人民共和国行政诉讼法》自1990年10月1日实施以来，行政诉讼制度经历了一个从无到有、从不完善到完善的过程，行政诉讼法的制定和施行，标志着“民告官”诉讼制度在中国变成一项普遍性的公民权利救济制度。

行政诉讼，主要指的是行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，而提起的行政诉讼。

行政诉讼本质是一种权力制约，由法院作为司法权力对行政机关的行政权力进行司法审查，是一国宪政的最重要组成部分。

《行政诉讼法》分别于2014年和2017年进行过两次修订，根据国家发展的现实需要增补修订了大量内容，行政诉讼制度发展成果落实到了法律条文中。尤其是2014年的修订，带来立案受理、三合一审查、复议机关作共同被告、行政机关负责人出庭应诉、判决裁定的执行等立法新变化，均对行政机关产生标志性的影响。修订后的《行政诉讼法》进一步降低了行政诉讼的立案门槛，扩大了受案范围，使行政诉讼类案件数量不断增加、稳步上升。这种立法的价值精神，即要求行政机关必须建立起法治的理念、法治的思维，也要求行政机关加强行政诉讼应诉工作。

二、法院受理、审理行政诉讼的特点

随着《行政诉讼法》的两次修订，人民法院在受理、审理行政诉讼中呈现新的特点。

（一）立法价值取向重大变化，法院受理案件的范围扩大，强化对当事人诉权的保护。

1990年《行政诉讼法》刚实施时，行政诉讼中存在“立案难、审理难、执行难”的问题，人民群众反映强烈，行政诉讼制度在我国遇到了严峻的挑战。

随着贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会精神，全面推进实施依法治国方针的重要步骤实施，行政诉讼法理论实现了突破，立法价值取向发生了重大变化，更强调对行政权的监督。

《行政诉讼法》修改后，意味着：公民、法人和其他组织认为行政行为侵犯了其合法权益都可以提起诉讼——受案范围大大扩展了。明确了法院对规范性文件的附带性审查权。大大强化对当事人诉权的保护，比如明确人民法院和行政机关应当保障当事人的诉讼权利；明确可以口头起诉，方便当事人行使诉权；实行登记立案制度；明确人民法院无故不立案的相应责任等。行政诉讼受理的口子越开越大，受案力度不断加大，以前一些纳入信访途径解决的案件也将逐步纳入行政诉讼解决通道。

（二）人民法院诉讼审查的范围扩大，司法审查力度进一步加大。

人民法院在审理行政诉讼案件时，更加注重保护行政相对人的利益，更加注重保障民生，行政审判司法审查力度进一步加大。

《行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第四十三条第二款规定，人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。结合第七十条规定，人民法院对被诉行政行为合法性审查原则，是指人民法院应当对被诉行政行为的合法性进行全面、客观的車查，不受原告诉讼请求和理由的限制；对被告作出的行政行为审查的主要内容包括：主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权，滥用职权，明显不当六个方面。无论原告是否对前述六个方面提出异议，人民法院都必须逐一进行合法性审查。

（三）加重被诉行政机关在行政诉讼中的责任。

1、明确被诉机关负责人应当出庭应诉。

《行政诉讼法》第3条第3款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”2018年2月，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》正式施行。该司法解释对行政机关负责人出庭应诉制度进行了具体和详细的规定，旨在确保“告官见官”。

2、明确被诉行政机关承担举证责任。

行政诉讼中负责举证责任的主要是行政机关。行政诉讼中的举证责任有如下特点：

①行政诉讼强调了行政机关的举证责任，未将法院依职权取证和原告或第三人举证置于同等地位。被告负举证责任是行政诉讼的特有原则；

②行政诉讼举证责任是单方责任，即举证责任由被诉的行政机关单方承担，不同于民事诉讼中的“谁主张、谁举证”。

③行政机关的举证范围不仅局限于事实证据，还包括行政机关作出具体行政行为的规范性文件。《行政诉讼法》第三十二条、三十三条、第四十三条，最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的司法解释第二十六条、二十八条、第三十一条，最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第一条，对被告举证内容、时间、程序都作了严格的限制性规定。

3、明确行政机关不执行判决的责任。

《行政诉讼法》第九十六条规定，行政机关拒绝履行判决的，人民法院可以直接从该行政机关的账户中进行划拨其应当归还或赔偿的款项。对于其他判决拒不履行的，可以进行公告或向其上级主管部门提出司法建议，同时对行政机关负责人处以每日五十至一百元的罚款。情节严重的，可以予以拘留，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

三、行政机关败诉的主要风险点

从行政诉讼中对行政行为的司法评价过程及裁判结果入手，造成行政机关败诉结果的主要风险点有：
  （一)主动作为违法
  主要包括以下几种情况：1.事实认定不清,证据不足;2.适用法律、法规错误;3.违反法定程序：4.超越职权：5.滥用职权

行政机关因证据审查不严或认定不当导致案件事实不清、证据不足而败诉的居多。一是证据意识淡薄，认定事实无证据证实。二是不注重收集和固定证据。三是认定事实不全面，主要证据不完整。
  (二)消极不作为违法
  不按照法律规定的期限履行法定职责，也是近年来行政机关败诉的原因之一。

不履行职责行为主要表现在以下几方面：超期处理申请或不予处理、作出答复存在漏项或不规范、将履职申请作为信访诉求处理、答复内容与当事人申请无法对应等。一是履行职责期限过长。二是不遵守法律法规关于时限的规定。三是不遵守自行确定的期限。四是未及时、全面、准确履行法定职责。表现在行政机关拒绝接收公民、法人或者其他组织提出的属于其法定职责范围内的申请事项；将属于本机关法定职责范围内的申请事项通过信访程序转交下级行政机关处理；未在规定期限内全面履行法定职责等情形，导致行政相对人没有渠道解决自己的问题，引发诉讼，甚至引发上访。
  (三)行政执法裁量不当
  行政行为中，有大量的细节、空间留给行政机关去把握和处理，难免导致显失公正后果的产生。以最为常见的行政处罚行为为例，在行政诉讼中因裁量不当被判决败诉的主要表现为：在行政处罚中，对于同一时期内行政相对人相像或相似的违法行为作出的行政处罚畸轻畸重,裁量的差别幅度明显过大。

（四）执法程序违法

一些执法人员对于正当法律程序原则的认知有误区。行政行为的合法性包括，实体合法和程序合法两个方面。正当法律程序原则，是行政法的基本原则。程序公正，不但是实体公正的保障，而且其更具有独立的法律价值。有的行政机关对形式正义与实质正义的关系理解不当，片面追求工作效率，重实体、轻程序，重结果、轻过程。

行政机关因违反法定程序败诉占败诉总数的相当大的比例。在这类案件中，因强拆违反法定程序占比最大，行政机关为追求行政效率，限期自行拆除期限未届满即强拆、未作出处理决定即强拆、不履行清点保管义务即强拆。部分行政机关不依法履行释明或告知程序，特别是未告知行政相对人享有陈述申辩权，程序严重违法。还有一类比较集中的程序问题是超出法定办案期限，构成程序轻微违法。

四、行政机关预防和应对行政诉讼策略

（一）加强行政执法规范化建设，提升行政机关负责人出庭应诉效果；

行政机关要摆脱传统“重实体轻程序”理念，严格遵循法定程序作出具体行为，加强执法流程节点管控，确保严格依法依规全面正当履行职责。加强法律知识培训，对于执法过程中比较薄弱的环节，可通过旁听庭审、案例研讨和实地调研等方法，提高工作人员适用法律法规的能力、分析判断违法行为的能力、收集鉴别证据的能力和制作执法文书的能力。

行政机关领导干部出庭应诉应认真听取法院司法建议及行政相对人意见，切实提升行政争议化解实效。

（二）加强行政应诉工作能力建设，完善行政应诉流程；

行政机关应选派具有法学学历背景或者法律职业资格的人员从事行政应诉工作，确保行政应诉人员配备与工作任务相适应。同时积极发挥政府法律顾问和公职律师的作用，确保行政应诉工作力量与工作任务相适应。

同时应制定专门的行政应诉流程，将流程理顺，概括来说，分如下几个步骤：

1、收案登记

建议由专人负责和法院对接，做好收案的登记；诉讼材料领取、流转、盖章、送达等工作，严格把握诉讼中各阶段的时间节点。

2、收集证据材料

行政诉讼中负责举证责任的主要是行政机关，行政机关的举证范围不仅局限于事实证据，还包括行政机关作出具体行政行为的规范性文件。《行政诉讼法》对行政机关的举证内容、时间、程序都作了严格的限制性规定。

这个工作应由行政机关中的法制部门来组织完成，并严格控制时间。

3、起草行政答辩状及组织证据

此工作应由代理律师或法制部门具有法律知识的人员来完成。行政机关应当在收到起诉状后15天内提交答辩状及证据，因此需要严格把握时限，预留内部审批所需时间，不能出现超期限的程序违法问题。

3、确定开庭应诉人员及参加开庭审理

行政诉讼法修改后，原则是要求被诉行政机关负责人出庭应诉的，如行政机关负责人无法出庭应诉的，可应当委托行政机关相应的工作人员出庭。此外，法制部门或业务部门人员搭配代理律师出庭，有助于行政诉讼案件的审理。

（三）日常做出具体行政行为时应注意细节

1、统一行政执法文书

对于经常使用的行政执法文书，应制定统一范本，遵循程序正当、统一规范、简约必要的原则，突出全面性和实用性，对立案、调查取证、审查、决定、执行等程序中常用文书作出明确规范，方便执法部门和执法人员快速、便捷、规范制发行政执法文书，提高办案效率，降低法律风险。

2、关注落实送达问题，应做到行政执法全过程记录

有的行政执法人员片面追求工作效率，重实体、轻程序，重结果、轻过程，实体合法和程序合法同样重要，行政机关因违反法定程序败诉占败诉总数的相当大的比例。

送达问题往往是行政机关容易忽略的问题。行政机关一方面要确保在法定期限内做出具体行政行为，另一方面行政机关也要确保在法定时限内、按照法定或约定的送达方式向相对人送达作出行政行为的文件，并注意保留送达回证。同时，行政机关向相对人所送达的文件，应当同时注意留存备份，在送达快递文件上也应注明所送达文件的准确名称、文号等信息。

行政机关在作出具体行政行为的过程中，有可能会与相对人进行沟通交流，这些过程也是行政机关履行职责的过程，以及做出最终具体行政行为的考虑因素。笔者亲身办理的行政诉讼案件中，经常遇到行政机关应诉时，如果行政机关没有进行电话录音，而又恰恰需要电话录音的内容来证明其具体行政行为的合法性时，这时行政机关就会陷入无证可举的境地，甚至因此败诉。因此我经常向行政执法人员强调：行政执法应全过程记录！